多规合一背景下特色小镇规划方法研究

近年来，“多规合一”成为规划界理论研究和实践的热点。2013年中央城镇化工作会议提出“建立统一的空间规划体系”、“一张蓝图干到底”的要求，随后《国家新型城镇化规划2014-2020》、《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》、《省级空间规划试点方案》等政策的出台，使多规合一成为规划改革的热点和核心抓手。

 

学术界和规划界从问题分析、技术创新、制度创新和规划体系创新等角度做了大量的研究，对于“多规合一”工作的目标和路径也有了大量的探索，但多规合一的试验目标仍集中在县级以上的行政单位，镇级单位的研究基本空白，随着特色小镇建设的迅速兴起，其规划方法的研究也成为规划界的前沿热点，本文拟以多规合一为核心背景，讨论新形式下特色小镇的规划问题。
 

一、特色小镇多规合一工作背景

 

(一) 政策背景——国家提出要一张蓝图干到底

 

2013年12月，中央城镇化工作会议要求：“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。”习近平总书记在会议讲话中指出，积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以这个为基础，把一张蓝图干到底。至此“多规合一”正式进入规划届的视野。

 

《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》的发布，成为多规合一的行动纲领，同时也标志着多规合一上升至国家政策。之后，中央展开了一系列试点工作，由海南、宁夏等省份扩展到9省，试点级别也从省级到市级发展到县级，乡镇也必将成为未来多规合一的热点。

 

(二) 现实背景——各类规划自成体系、缺乏衔接、各自为战

 

1. 规划名目繁多

 

据中国城市规划设计研究院统计数据，我国经法律授权编制的规划至少有83种，在名称上一版叫做“规划”;而据发改革统计，“十一五”期间，国务院有关部门共编制了156个行业规划，省、地(市)、县三级政府编制的规划纲要、重点专业规划多达7300余项，各类规划名目繁多。

 

2. 规则体系各异

 

城乡规划有《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011)、《镇规划标准》(GB50188-2007)，土地利用规划有《全国土地分类(过渡期)》、《土地利用现状分类》(GB/T21010-2007)，市、县、乡镇三级土地利用总体规划中相应的分类体系，旅游发展规划有《旅游规划通则》(GB/T18971-2003)，各类规划均自成体系，对接困难。

 

3. 多规合作存在技术障碍

 

各类空间规划存在编制基础缺乏协调，基础资料、统计口径、用地分类标准等各类要素的不统一，规划基期、规划期不同的技术障碍，使得多规合一存在很大的交易成本。

 

(三) 自身要求——传统规划空间与产业的不统一

 

传统乡镇级别的规划以城乡总体规划为主，但该类规划由于自城市规划的体系演变而来，其核心出发点依然是在对用地的集约化和高效利用，缺乏对产业的思考;而社会经济发展规划、产业规划等规划更偏重于产业，确因为缺乏对用地的影响力而难以达到规划的效果。

 

二、特色小镇多规合一规划思考

 

(一) 特色小镇“多规合一”目标

 

特色小镇在规划中除了各类空间规划自身的协调，更要重视产业和旅游的问题，通过“多规合一”实现空间、产业、设计、运营的协调统一。

 

(二) 特色小镇“多规合一”编制要求

 

三位一体：产业、文化、旅游三者融合统一。

 

三生融合：以生态为基底，实现生产、生活的高效、有机组织。

 

三方落实：实现项目、资金、人才三方落实。

 

(三) 特色小镇“多规”界定

 

本文从特色小镇规划的目标和要求出发，“多规”选取国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划、产业发展规划、城市设计、运营规划等七个规划为主体，形成特色小镇“多规合一”体系。

 

(四) 特色小镇“多规合一”技术路线

 

通过与社会经济发展规划、产业发展规划内容协同，强化产业部分内容;通过GIS平台统一城乡总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划等空间规划内容，强化用地的科学和可实施性;通过城市设计，强化核心区风貌控制;通过运营策划，强化项目的可实施性和落地性，形成由空间、产业为主、设计、运营辅助的四大板块组成，以规划总平面为核心的特色小镇“多规合一”规划体系。
 

三、特色小镇多规合一规划方法

 

(一) 规划范围确定

 

1. 规划范围

 

本文的特色小镇为建制镇，故规划范围即小镇镇域行政边界。

 

2. 建设范围

 

即小镇核心区，一般在1平方公里左右。

 

(二) 规划主要内容概述

 

1. 镇域

 

主要包括镇域提出镇的发展战略和发展目标，确定镇域产业发展空间布局;预测镇域人口规模;明确规划强制性内容，划定镇域空间管制分区，确定空间管制要求;确定核心区性质、职能及规模，明确核心区建设用地标准;确定镇村体系布局，统筹配置基础设施和公共设施;策划镇域范围内核心产业项目;确定项目用地落实方案;明确镇域范围内生态环境保护的分区、设施布局、保护内容。

 

2. 核心区

 

确定核心区的性质、定位、发展思路;策划核心区业态与产品;根据策划内容进行各类用地布局;确定规划区内道路网络;对规划区内的基础设施和公共服务设施进行规划安排;建立环境卫生系统和综合防灾减灾系统;确定规划区内生态环境保护与优化目标，提出污染控制与治理措施;划定五线控制范围;确定历史文化及地方传统特色保护与利用规划的内容及要求;编制核心区投资与运营计划;提出分期建设计划，重点提出近期建设计划。

 

(三) 镇域部分规划实施

 

1. 多规融合思路

 

以城乡总体规划为主要载体，通过与社会经济发展规划、产业发展规划内容协同，强化产业部分内容;通过GIS平台与土地利用总体规划、环境保护规划内容协同，强化用地的科学和可实施性;通过城市设计，强化核心区风貌控制;通过运营策划，强化项目的可实施性和落地性，形成空间、产业为主、设计、运营辅助的四大板块，以下具体规划实施内容按照四个板块展开。

 

2. 技术平台搭建

 

以GIS平台统一各类空间规划的坐标系、制图平台以及用地分类方式，通过智慧化管理平台的接入，导入重大项目的动态管理系统，形成多规合一信息处理平台。

 

3. 产业规划

 

小镇“多规合一”产业规划主要内容：在城乡总体规划的产业规划基础上，增加产业政策、重点产业项目策划及布局，强化产业定位、产业发展思路、产业布局等内容，形成以下主要内容：

 

镇域层面：资源分析、产业现状分析、产业定位、产业发展战略、重大项目策划、重大项目布局、产业服务设施规划。

 

核心区层面：核心区功能定位(产业层面)、业态规划、项目策划及布局。

 

4. 空间规划

 

小镇“多规合一”空间规划主要内容：在环境保护规划确定的各种生态红线范围内，将城乡总体规划和土地利用总体规划的用地方案整合，形成小镇空间规划主要内容：

 

镇域层面：镇域土地利用规划、镇域综合交通规划、镇域重大基础设施规划。

 

核心区层面：总平面规划、交通规划、各类设施规划。

 

5. 城市设计

 

小镇“多规合一”城市设计主要内容：城乡设计核心内容在于三类要素的设计：

 

空间要素，确定高度控制、空间骨架、空间单元、空间节点、界面、路径等内容的控制原则;

 

环境要素，确定绿化配置、广告标识、雕塑小品、灯光灯具、场地形式等环境设施的控制原则;

 

建筑要素，确定建筑的主要轴线和景观朝向、形体、色彩、材料、照明等内容的控制原则。

 

6. 运营策划

 

小镇“多规合一”运营策划主要内容：运用策划核心内容在于运营模式的构建和投入产出测算：

 

运营模式构建：项目动态管理平台构建，各类项目运营模式设计，商业盈利模式，投融资措施。

 

投入产出测算：项目规模及投资，分期投资计划、各类收益计算、投资汇报率计算。

 

四、规划成果体系

 

根据上文构建的小镇“多规合一”规划体系，小镇规划成果应形成“1+1+N”的成果体系，即“总体规划+控制性详细规划+核心区城市(景观)设计+N个专题”。